De Surinaamse Grondwet (Gw) kent de wetgevende bevoegdheid toe aan De Nationale Assemblee en de Regering (art. 70–80 Gw). Deze formele bevoegdheidsverdeling ontslaat de wetgever echter niet van de verplichting tot verhoogde zorgvuldigheid wanneer wetgeving ingrijpt in de structuur, positionering of rechtspositie van constitutioneel verankerde staatsorganen. Dit geldt in het bijzonder voor het Openbaar Ministerie (OM), dat krachtens artikel 133 lid 1 van de Gw is geplaatst bij het Hof van Justitie en een zelfstandige, constitutioneel beschermde rol vervult binnen de strafrechtspleging.
De recente indiening van twee initiatiefwetten — enerzijds gericht op de instelling van een college van procureurs-generaal en anderzijds op wijziging van de rechtspositie van de procureur-generaal door verlaging van de pensioenleeftijd — roept fundamentele constitutionele vragen op. Beide voorstellen zijn tot stand gekomen zonder voorafgaande consultatie van het OM of het Hof van Justitie. De centrale vraag is of deze handelwijze zich verdraagt met kernbeginselen van de rechtsstaat, waaronder zorgvuldigheid, proportionaliteit, institutionele loyaliteit en de functionele onafhankelijkheid van het OM.
Hoewel de Surinaamse Gw geen expliciete verplichting kent tot voorafgaande consultatie van betrokken staatsorganen bij initiatiefwetgeving, volgt uit de grondwettelijke systematiek dat bij ingrijpende wijzigingen die raken aan de rechterlijke macht en daaraan gelieerde instituties een verzwaarde materiële zorgvuldigheid is vereist. Daarbij is van belang dat de Staatsraad ingevolge artikel 115, onder b, Gw een adviserende rol vervult ten aanzien van regeringsvoorstellen, hetgeen de constitutionele gedachte bevestigt dat wetgeving met structurele impact niet los kan worden gezien van inhoudelijke toetsing en institutionele afstemming.
In de constitutionele doctrine wordt algemeen aanvaard dat wetgeving die rechtstreeks ingrijpt in de inrichting, autonomie of rechtspositie van een staatsorgaan hogere procedurele en motiveringsvereisten stelt dan reguliere regelgeving. Deze eis is niet louter formeel van aard, maar raakt aan de materiële rechtsstatelijkheid van het wetgevingsproces.
Vergelijkend constitutioneel recht ondersteunt deze benadering. In het Europees recht is het beginsel van loyal cooperation ontwikkeld als een norm die instellingen verplicht tot wederzijds respect en samenwerking ter bescherming van het institutioneel evenwicht. Hoewel dit beginsel niet expliciet is verankerd in de Surinaamse Gw, kan het dienen als een relevant referentiekader: ook binnen de Surinaamse staatsinrichting mag worden verwacht dat staatsmachten terughoudend, zorgvuldig en loyaal handelen bij ingrijpen in elkaars constitutionele domein.
Het OM neemt daarbij een bijzondere positie in (art. 145–147 Gw). Hoewel het OM opereert binnen het beleidskader van de regering, beschikt het over een eigen beoordelingsruimte in de strafvervolging. Deze functionele onafhankelijkheid vormt geen louter beleidsmatig uitgangspunt, maar een constitutionele randvoorwaarde voor een geloofwaardige, onpartijdige en effectieve strafrechtspleging. Wetgevende ingrepen in de interne organisatie of rechtspositie van het OM raken daarmee direct aan de scheiding der machten en aan het institutionele evenwicht binnen de rechtsstaat.
De voorgestelde instelling van een college van procureurs-generaal wordt gemotiveerd met de stelling dat vertragingen in strafzaken zouden voortvloeien uit organisatorische tekortkomingen binnen het OM. Deze causaliteit wordt echter niet empirisch onderbouwd. Evenmin wordt aannemelijk gemaakt dat de instelling van een dergelijk college een geschikt en noodzakelijk middel vormt om het gestelde probleem te adresseren. Het zonder nader onderzoek toeschrijven van structurele vertragingen aan het OM ontbeert daarmee feitelijke en juridische overtuigingskracht en is vanuit bestuursrechtelijk perspectief problematisch.
Daarbij komt dat in kleine rechtsstaten met beperkte institutionele capaciteit terughoudendheid is geboden bij het creëren van extra bestuurslagen. Het proportionaliteitsbeginsel vereist dat een structurele hervorming aantoonbaar noodzakelijk en geschikt is om het beoogde doel te bereiken. Bij gebreke van een heldere probleemdefinitie, empirische onderbouwing en effectanalyse voldoet het voorstel niet aan de eisen van rationele, evidence-based wetgeving. In dit licht roept het initiatiefvoorstel de indruk op primair te zijn ingegeven door actuele politieke discussies omtrent de positie van de zittende procureur-generaal, hetgeen de perceptie van doelgerichte of ad hoc-wetgeving versterkt.
Het tweede initiatiefvoorstel beoogt de pensioengerechtigde leeftijd van de staande magistratuur terug te brengen naar 65 jaar (was 70 jaar). De ratio hiervan is zoek, terwijl de pensioengerechtigde leeftijd van de zittende magistratuur blijft staan op 70 jaar. Deze benadering staat op gespannen voet met de constitutionele harmonie tussen de zittende en staande magistratuur. Hoewel onder andere de procureur-generaal geen rechter in stricto sensu is, is diens constitutionele positionering nauw verweven met die van de rechterlijke macht (artikel 141 Gw).
Een afwijkende pensioenleeftijd voor de zittende magistratuur is slechts aanvaardbaar indien daarvoor een objectieve en zwaarwegende rechtvaardigingsgrond bestaat. Een dergelijke motivering ontbreekt in het voorliggende voorstel. Dit versterkt het risico van de perceptie van persoonsgerichte of incidentele wetgeving, hetgeen afbreuk doet aan de rechtszekerheid en aan het gelijkheidsbeginsel. Binnen vergelijkbare constitutionele posities mag immers geen ongerechtvaardigd onderscheid worden gemaakt. Heeft dit initiatiefwetsvoorstel niet de bedoeling om de huidige procureur-generaal bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd te ontslaan ingevolge artikel 142 lid 1 Gw?
Het ontbreken van consultatie met het OM en het Hof van Justitie vormt de kern van de rechtsstatelijke kritiek op beide initiatiefwetten. Constitutionele legitimiteit berust niet uitsluitend op formele bevoegdheidsuitoefening, maar tevens op materiële rechtmatigheid: overheidsmacht dient te worden uitgeoefend met inachtneming van redelijkheid, proportionaliteit en institutionele terughoudendheid. Door zonder overleg wetgeving te initiëren die diep ingrijpt in de organisatie en rechtspositie van het OM, wordt afbreuk gedaan aan het vereiste van institutionele loyaliteit.
Daarnaast ondermijnt deze handelwijze het interinstitutionele vertrouwen dat noodzakelijk is voor een goed functionerende trias politica. Zoals ook in vergelijkbare rechtsordes wordt erkend, leidt het structureel negeren van betrokken staatsorganen bij ingrijpende hervormingen tot spanningen die de effectiviteit en stabiliteit van het constitutionele bestel aantasten en ongewenste precedentwerking in de hand werken.
Conclusie
De besproken initiatiefwetten illustreren een zorgwekkende tendens waarbij formele wetgevende bevoegdheden worden uitgeoefend zonder voldoende aandacht voor materiële rechtsstatelijke waarborgen. Het ontbreken van consultatie, de gebrekkige empirische onderbouwing en de twijfelachtige proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen roepen ernstige vragen op over hun constitutionele legitimiteit. Indien de Surinaamse rechtsstaat duurzaam wil functioneren, vergt dit niet alleen naleving van formele procedures, maar ook een cultuur van verantwoord, loyaal en zorgvuldig wetgevingsbeleid bij ingrepen in onafhankelijke en constitutioneel verankerde staatsorganen.
K. (Chinta) Ramdhan
