Suriname gaat schuldeisers olie-gerelateerde obligaties aanbieden

Deze week deelde de regering in een update mee aan crediteuren, dat zij de herstructurering voor maart wil afronden. Het gaat om twee internationale obligaties. De recente offshore olieontdekkingen kunnen voor een omwenteling zorgen binnen de economie. Deze olie-inkomsten zullen naar schatting in 2025 of 2026 worden gerealiseerd. Met de principes van ‘intercreditor equity’  probeert Suriname de belangen van officiële en particuliere schuldeisers in evenwicht te brengen.

Enkele maanden na de Covid-19-pandemie trad de regering-Santokhi aan. Zij nam een economie over die sterk afhankelijk was van monetaire financiering, een stijgende wisselkoers op de zwarte markt, afnemende internationale reserves en een overheidsschuld die bijna 150% van het bruto binnenlands product (bbp) bedroeg. Dit noodzaakte de regering om verschillende maatregelen te treffen, waardoor de economie weer in evenwicht kon worden gebracht. Onder andere werden de wisselkoersen gestabiliseerd, de energietarieven verhoogd en belastingen en prioriteiten gesteld bij de uitgaven, waardoor het begrotingstekort beheersbaar werd. Tegelijkertijd startte de regering de onderhandelingen voor de herschikking van de torenhoge schulden van Suriname, inclusief de obligaties van USD 550 miljoen 2026 en de USD 125miljoen 2023.

Als financieel adviseur werd aangetrokken Lazard en White & Case voor het juridische deel.Het Surinaamse regeerteam paste bij de onderhandelingen dezelfde benadering toe die Ecuador in 2020 met succes had toegepast. Er werd daarom ook gevraagd naar consensuele betalingsstops, zodat het land de tijd zou krijgen om te herstructureren. Door de obligatiehouders van Suriname werden twee verzoeken voor consensuele betalingsstops goedgekeurd, in november 2020 en april 2021. Hierdoor kreeg de regering ogenschijnlijk genoeg tijd om een IMF-Stafflevel overeenkomst over een EFF met het IMF te sluiten. Na de presentatie van het eerste herstructureringsaanbod aan de obligatiehouders in juni 2021, leek de relatie te verslechteren.

De commissie van schuldeisers – onder leiding van Franklin Templeton, Eaton Vance, GMO en Greylock die geadviseerd werd door Newstate Partners en Orrick, Herrington & Sutcliffe, vond dat het aanbod “ver buiten de grenzen van onderhandelingen te goeder trouw viel.” De voorgestelde haircut was veel groter dan verwacht. Voor de olie-ontdekkingen in het macro-economische kader was er niet veel belangstelling. Suriname noemde de houding van de obligatiehouders “niet constructief en confronterend”. De IMF-deal werd pas eind december goedgekeurd. De verdere onderhandelingen kunnen nu van start gaan.

Minister Armand Achaibersing zei dat grote onzekerheid en meningsverschillen over de economische vooruitzichten van het debiteurenland vaak voorkomen bij onderhandelingen over schuldherstructurerinngen, maar Suriname er alles aan doet om deze te minimaliseren. De strategie is gericht op voortdurend overleg met obligatiehouders en andere belanghebbenden. De regering maakt zich ook sterk voor de fiscale consolidatie die ook deel uitmaakt van het IMF-programma. Obligatiehouders hebben deze “best practice”- benadering erkend, waardoor ze instemden met het uitstellen van betalingen.

Veel obligatiehouders realiseerden zich echter niet hoe groot de economische scheefgroei was en welke stappen genomen moesten genomen om de overheidsschuld in balans te brengen. De Covid-19-pandemie heeft het er niet beter op gemaakt. Rekening moet gehouden worden dat er tussen 2010, toen ex-president Bouterse aantrad, en 2020, de staatsschuld steeg van 15% tot maar liefst 148% van het bbp. In 2019 werden door de vorige regering obligaties uitgeven met een looptijd van vier jaar, tegen een hoge rente van 12.875%. De toenmalige presidentskandidaat Santokhi schreef een openbare brief aan de obligatiehouders waarin hij de ernst van de schuldbekentenis omschreef.

De regering is consequent geweest in de erkenning van deze schuld, maar het IMF zei dat de staatsschuld van Suriname onhoudbaar is, zelfs onder de maximaal haalbare fiscale aanpassing in de komende 15 jaar. Suriname heeft belangrijke schuldverlichting nodig van particuliere en officiële schuldeisers om greep te krijgen op de schuld. De aanpak is gestoeld op drie pijlers: eerlijke en billijke behandeling van alle schuldeisers, te goeder trouw en constructieve dialoog en duurzame schuldoplossing binnen het schuldhoudbaarheidskader van het IMF.

Bij het publiceren van schuldcijfers voor iedere crediteur, zullen de obligatiehouders de toewijding kunnen meten. Er is contact gehouden met schuldeisers om hun feedback te verzamelen en zij hebben financieringsgaranties gekregen van alle officiële schuldeisers. Ook zijn verdere gegevensuitwisseling en dialoog met de financiële en juridische adviseurs van het obligatiehouderscomité en de obligatiehouders gevoerd. Deze aanpak gaat over naar de volgende fase van het herstructureringsproces.

Na goedkeuring door de IMF Board van de Extended Fund Facility in december, is contact gemaakt met de externe schuldeisers , officiële schuldeisers, obligatiehouders en andere commerciële schuldeisers, gebruikmakend van de macro-fiscale en schulddoelstellingen, opgenomen in het IMF-programma. Door dit programma heeft Suriname zich eraan verbonden de overheidsschuld terug te brengen tot 120% van het bbp in 2024 en tot 60% in 2035, hetgeen de bruto financieringsbehoefte (GFN) tussen 2023 en 2035 zou moeten reduceren tot gemiddeld 9% van het bbp. De update voor de crediteuren geeft een beeld van de schuldenlast van Suriname en de herstructurering (na te lezen op de website van het Ministerie van Financiën).

Minister Achaibersing ging specifieker in over het aanstaande voorstel aan de obligatiehouders en andere externe commerciële crediteuren. Hij gaf aan dat het twee componenten zal bevatten. Ten eerste zal het vastrentende deel een vermindering van de uitstaande schuld weerspiegelen – inclusief opgelopen rente en achterstallige betalingen – IMF en het vermogen van Suriname om inkomsten te genereren. Ten tweede komt er een value recovery mechanisme (VRM) om schuldeisers te compenseren, mochten toekomstige olie-inkomsten voldoende zijn om onze economie te transformeren.

Vandaag onderhandelen we met obligatiehouders, maar morgen hebben we ze misschien nodig. Als we eenmaal betere tijden hebben, dan willen we obligatiehouders compenseren. In juni 2021 werd het eerste voorstel aan de schuldeisers gedaan. Dit heeft een uitzonderlijke verbetering en positieve invloed gehad op de macro fiscale en schulddoelstellingen die zijn opgenomen in het IMF-programma. Hierdoor konden de voorwaarden van xitt aanbod worden verbeterd. Hij benadrukte dat deze verbeteringen het resultaat zijn van de combinatie van vroege en gedurfde beleidsmaatregelen – naast eenmalige ontwikkelingen zoals de SDR-allocatie en de update van de bbp-deflator, alsook de dynamiek van het post-pandemische herstel.

De verbeterde macrofiscale en schulddoelstellingen, zoals goedgekeurd door de IMF Board vormen een sterk anker voor de onderhandelingen. De bewindsman geeft aan dat hoewel zij de commerciële schuldeisers willen compenseren als toekomstige olie-inkomsten transformationeel worden, zal het VRM zoals in de planning ligt niet worden ontworpen alsof we een olieproducerend land zijn of dat de VRM alleen zou worden gekoppeld aan de prijs van olie. Zoals bij de olie-warrants in de jaren tachtig die door Mexico, Venezuela en Nigeria aan deelnemende schuldeisers werden aangeboden.

De VRM zal in plaats daarvan de waarde creëren voor crediteuren volgens drie basisprincipes: het zal alleen gericht zijn op het compenseren van nominale verliezen; de compensatie kan een bepaald maximum bedrag niet overschrijden, waarbij de schuldeisers pas worden gecompenseerd nadat initiële olie-inkomsten ten goede komen aan de bevolking van Suriname en de VRM zal als instrument dienen om tot een eerlijke, win-winoplossing voor zowel Suriname als de schuldeisers te komen. De VRM moet daarom correct door de schuldeisers worden geprijsd. Schuldeisers moeten een mechanisme helpen structureren naar hun wens.

De projecties in het IMF-programma houden geen rekening met recente grote offshore olie-ontdekkingen. Daarvoor ontbreken duidelijke investeringsplannen van de particuliere sector om deze hulpbronnen te winnen. De TotalEnergies scheppen de verwachting voor aanwezigheid van een oliereservoir in de diepe wateren van Block 58. Echter, er zijn nog steeds onzekerheden. De lopende booroperaties zijn gericht op het aanpakken van deze onzekerheden. De FID zal afhangen van het resultaat van deze booroperaties en we weten nog niet zeker of Apache en TotalEnergies eind 2022 of begin 2023 de definitieve beslissing zullen nemen. Daarom was het IMF niet in staat om een potentiële toekomstige olieproductie op te nemen in de macrovooruitzichten en de schuldhoudbaarheidsanalyse (DSA).

Het VRM dat obligatiehouders een vergoeding biedt die afhankelijk is van potentiële toekomstige olie-inkomsten, is onze manier om de positie van het IMF te verzoenen met het streven van obligatiehouders, die zouden willen dat met potentiele toekomstige olie-inkomsten rekening wordt gehouden, als onderdeel van een eventuele herstructurering van obligaties. Dus u denkt dat er een manier is om de herstructurering af te ronden zonder de FID?

Minister Achaibersing kon niet aangeven welke strategie de obligatiehouders zullen volgen. Wel gaf hij de verzekering dat tot een overeenkomst zal worden gekomen, gebaseerd op een eerlijke en billijke behandeling van alle schuldeisers, alsook tot duurzame schuldoplossingen. Tot nu toe hebben schuldeisers steun verleend en aangegeven bereid te zijn tot overeenstemming met Suriname te komen.

In het IMF rapport staat dat China en India niet specifiek zijn geweest in hun verzekeringen dat ze hun schuld aan Suriname zullen herstructureren. Dit zorgde voor vertraging bij de goedkeuring van het IMF-programma van Suriname. Minister Achaibersing benadrukt dat onder president Santokhi de regering onmiddellijk stappen heeft ondernomen om de Surinaamse economie weer op orde te krijgen. Verschillende economische toezeggingen zijn reeds nagekomen. Het budget voor 2021 bestaat uit belangrijke fiscale maatregelen.

De aanpak is gebaseerd op het doorvoeren van structurele hervormingen en de alomvattende behandeling van de schuldenproblematiek. Geconfronteerd met de schuldproblemen, besluiten sommige regeringen om hervormingen uit te stellen, met een selectieve benadering van schuldeisersparticipatie, onvoldoende schuldverlichting, minimale hervormingen of geen IMF-programma. De uitvoering van de agenda voor structurele hervormingen zal zorgen voor een meer welvarende toekomst voor Suriname. Het IMF-programma zal een katalyserend effect hebben op het mobiliseren van financiële en technische ondersteuning van internationale ontwikkelingspartners.

In de toekomst zal dit de aantrekkelijkheid van Suriname als investeringsbestemming verbeteren.De hervormingen worden uitgevoerd volgens plan. Uit de fiscale gegevens is te concluderen dat de regering zich blijft inzetten voor fiscale verantwoordelijkheid. De btw vervangt de sales tax vanaf
1 juli 2022. De elektriciteitstarieven van Suriname bedragen nu gemiddeld USD 0,04 per KWH (ongeveer 30% van breakeven), na in juli met 100% te zijn verhoogd, en de regering heeft toegezegd de tarieven met nog eens 25% te verhogen voor mei 2022. De gemiddelde tarieven worden periodiek verhoogd. Tegen eind 2024 moeten ze volledig kostendekkend zijn.

Het IMF-programma houdt een ambitieuze begrotingsconsolidatie in, waarbij het centrale primaire saldo in de periode 2020-204 naar verwachting met 14% van het bbp zal toenemen. Onze munt is met 200% gedevalueerd in een economie die sterk afhankelijk is van geïmporteerde consumptieproducten. Het elektricteitstarief is met 100% verhoogd. Dit zijn geen populaire maatregelen, maar subsidieverminderingen in andere landen hebben tot belangrijke protesten geleid. In Suriname was dit niet het geval, omdat de bevolking begrijpt dat deze regering offers vraagt van de bevolking met als doel het land op een welvarend pad te brengen.

Verder wordt het sociaal vangnet uitgebreid om de kwetsbaren beter te beschermen tegen de effecten van de beleidsaanpassing. We hebben ook een historisch akkoord bereikt met vakbonden en de private sector, hetgeen helpt om draagvalk te creëren. Maar het zou onaanvaardbaar zijn om alleen maar offers te vragen van onze bevolking – en we zijn er zeker van dat dit niet is waar schuldeisers om vragen, omdat ze liever investeren in een gezond land dat in staat is om zijn schulden op de lange termijn af te betalen. We zijn de Surinaamse economie systematisch aan het transformeren en De Nationale Assemblee is geraadpleegd over het IMF-programma.

Politieke moed gaat over het aanpakken van problemen en dit te doen in het belang van onze mensen.De schuldherschikking van Suriname biedt een unieke kans aan particuliere en officiële schuldeisers om leiderschap te tonen door ESG -doelstellingen te ondersteunen als onderdeel van het resultaat van het herstructureringsproces. Staatsolie is een naamloze vennootschap en is niet opgenomen in of beperkt door het IMF-programma. Het zou geen probleem hebben om zichzelf te financieren als blijkt dat de olie-en gasprojecten inderdaad kansrijk zijn.

Minister Ramdin verklaart dat de bilaterale schuld van Suriname 20% bedraagt van het bbp. China is de grootste component, namelijk 17% van het bbp. Verder is ook de schuld aan de Club van Parijs die, bedraagt ongeveer 2%. Ongeveer 1% van het bbp is aan India verschuldigd. China en India hebben zich gecommitteerd aan het proces op alle momenten en hebben hun medewerking beloofd om te werken aan oplossingen voor de schuldenproblematiek. Beide landen hebben tenslotte het IMF de nodige garanties geboden. Er wordt uitgeken naar de voortzetting van de samenwerking met onze officiële schuldeisers over herstructureringsoplossingen. Er zijn technische onderhandelingen gaande.

Suriname heeft grote offers moeten brengen. Daarvan zijn alle actoren op de hoogte en zij zijn zich ook bewust van de vruchten die het zal afwerpen. Suriname is geen lid van de IDA (International Development Association) bij de Wereldbank. Ondanks dat het bbp per capita van Suriname lager is dan vier Latijns-Amerikaanse en Caribische landen – die wel in aanmerking komen – komt Suriname toch niet in aanmerking voor het G20 Common Framework voor schuldenbehandeling. Suriname had graag het voordeel van het G20 Common Framework willen hebben. Deze situatie moet nader worden bekeken. De geschiktheidsvereisten zouden moeten worden herzien door het bbp per capita van een land. Toch wordt de filosofie van het G20 Common Framework verwelkomd. Gekozen is voor transparantie en billijkheid tussen de schuldeisers.

Minister Ramdin wil op basis van Surinames ervaring twee aspecten van de huidige schuldenarchitectuur aanmerken ter verbetering. Kleine economieën die geen IDA-lid zijn, zijn in economische problemen geraakt, omdat ze gebrek hebben aan multilaterale steun. Door de pandemie is hun bestaande kwetsbaarheid qua schulden verergerd. Naarmate de Covid-19-crisis voortduurt en het monetaire beleid van de Amerikaanse Federal Reserve krapper wordt, zullen de solvabiliteitsproblemen van deze kleine niet-IDA-economieën steeds meer op de voorgrond treden. G20-lidstaten moeten initiatieven ontwikkelen en aannemen die gebruikmaken van SDR’s om financiële steun te bieden, transparantie van data te blijven stimuleren en een eerlijke verdeling van de lasten tussen alle schuldeisers te bevorderen. Negeren van solvabiliteitsproblemen maakt het alleen maar erger.

Ten tweede stelt hij dat de lange vertraging tussen het bereiken van de IMF Staff Level (SLA) goedkeuring en de uiteindelijke goedkeuring van de IMF Executive Board moet worden benadrukt. Na acht maanden werd het programma van Suriname, nadat het land een SLA had bereikt, naar de IMF Board gebracht. Suriname voldeed al lang aan alle vereiste economische hervormingen vóór het programma werd voltooid. De IMF Staff, het management en de Executive Directors van het IMF waren zeer vlot, maar door de IMF-besluitvormingsregels zwaar beperkt. Dit geval van Suriname kan leiden tot enkele IMF-beleidswijzigingen, ten aanzien van de omgang met landen die hun hervormingsmaatregelen adequaat uitvoeren.”We werden bijna gegijzeld door de IMF-procedure en de benadering van bilaterale landen. De IMF-regels hielden geen rekening met een dergelijke situatie. We hebben maanden verloren. Voor landen die intensief bezig zijn met hervormingen in het kader van een IMF-programma, mag het besluit van de IMF Board niet langer duren dan 3 maanden – de looptijd van een SLA. Het instellen van een dergelijke regel zou voorkomen dat een hervormingsgezinde regering voor een langere periode waardevolle financiering moet missen, terwijl achterstallige betalingen aan zijn schuldeisers zich opstapelen en de publieke steun afbrokkelt. Het geval van Suriname kan leiden tot enkele IMF-beleidswijzigingen in het kader van de omgang met landen die hun hervormingsmaatregelen adequaat uitvoeren.

Minister Ramdin: Suriname stoot minder koolstofdioxide uit dan het uit de atmosfeer haalt, dankzij bossen die meer dan 93% van het land beslaan. Hier zijn we een CO2-negatief land dat 12,875% betaalde voor vierjarige obligaties – de hoogste tarieven ter wereld. De bossen van Suriname zijn van mondiaal belang, zowel als hotspot voor biodiversiteit en als carbonsink. Er is aanzienlijke internationale steun nodig om deze waardevolle hulpbron voor altijd in stand te houden. Dus schuldverlichtingsinitiatieven die het behoud van de zee of de duurzame economie van Suriname bevorderen, zouden ook welkom zijn. In overweging kan worden genomen om een duurzaamheidsgerelateerd element in de nieuwe obligaties op te nemen, zoals een coupon die kan veranderen, afhankelijk van het behalen van bepaalde biodiversiteit-,sociale of gezondheids-KPI’s. We zullen echter moeten bezien of obligatiehouders een dergelijke structuur accepteren en of deze op een niet al te complexe of onzekere manier kan worden geïmplementeerd. Ik realiseer me dat ESG-intenties geen vervanging zijn van prudente economisch management of betalings bereidheid, en de obligaties die uit de schuldsanering zullen voortkomen, nu in handen zijn van een bestaande beleggersgroep. Maar we begrijpen dat verschillende grotere houders van de Suriname obligatie, ook leiders zijn op het gebied van ESG. De schuldherschikking van Suriname biedt een unieke kans aan particuliere en officiële schuldeisers voor het tonen van leiderschap door ESG-doelstellingen te ondersteunen als onderdeel van het resultaat van het herstructureringsproces. De bewindsman hoopt dat schuldeisers zoals China, India, Frankrijk of anderen dit onderwerp overwegen. Betrokkenheid bij natuur- biodiversiteitsbescherming door schuldverlichting te koppelen aan milieuresultaten zou de reputatie van China, India of Frankrijk als wereldwijd klimaatkampioen een boost geven. Dit zou een aanvulling vormen op hun nationale acties om koolstofneutraliteit te bereiken.