IMF ziet risico’s door zwakke planning van staatsfinanciën richting 2028

Het rapport is opgesteld naar aanleiding van een verzoek van de Surinaamse regering om ondersteuning bij het versterken van het begrotingskader in aanloop naar de verwachte offshore olieproductie vanaf 2028. Volgens het IMF biedt de olieontwikkeling grote kansen voor economische groei en armoedevermindering, maar brengt zij ook aanzienlijke risico’s met zich mee voor de overheidsfinanciën.

Het IMF waarschuwt dat Suriname wel belangrijke juridische stappen heeft gezet, maar dat de praktische instrumenten om begrotingsbeleid goed te plannen en te sturen nog onvoldoende functioneren. Vooral het Medium-Term Fiscal Framework, het meerjarig fiscaal kader dat begrotingsregels moet verbinden met de jaarlijkse begroting, is volgens het fonds nog niet sterk genoeg.

“Suriname stands at a pivotal moment as it prepares for an expected oilboom beginning in 2028,” schrijft het IMF. Daarbij merkt het fonds op dat deze ontwikkeling “significant opportunities for economic growth and poverty reduction” biedt, maar ook “substantial macro-fiscal risks” met zich meebrengt.

Meerjarig begrotingskader nog onvoldoende ontwikkeld

Het IMF stelt dat het Medium-Term Fiscal Framework een centrale rol moet spelen bij het koppelen van fiscale regels aan de begrotingsvoorbereiding. In de praktijk is dat kader volgens het rapport echter nog onvoldoende ontwikkeld en niet volledig geïntegreerd in de besluitvorming.

Dat is een belangrijk knelpunt, omdat de overheid straks keuzes moet maken over de inzet van mogelijke olie-inkomsten. Zonder een goed werkend meerjarig kader wordt het moeilijk om te bepalen hoeveel ruimte er is voor uitgaven, hoeveel moet worden gespaard, hoeveel naar schuldafbouw kan gaan en hoeveel verantwoord kan worden geïnvesteerd.

Het IMF schrijft dat “the MTFF, which is central to linking fiscal rules with budget preparation, is underdeveloped and not yet fully integrated into decision-making”. Daarmee geeft het fonds aan dat de technische voorbereiding van de begroting nog onvoldoende aansluit op de wettelijke begrotingsregels.

Model mist financierings- en schuldmodules

Een belangrijk probleem is dat het huidige model voor de meerjarige begrotingsplanning nog niet volledig is. Volgens het IMF ontbreken onder meer modules voor financiering en schuldontwikkeling. Daardoor kan de overheid onvoldoende goed doorrekenen wat beleidskeuzes betekenen voor de financieringsbehoefte, de staatsschuld en de begrotingsruimte op middellange termijn.

Voor een land dat aan de vooravond staat van mogelijke grote olie-inkomsten is dat een risico. Olie-inkomsten kunnen tijdelijk hoog zijn, maar zijn vaak gevoelig voor internationale prijsontwikkelingen, productieniveaus en contractuele afspraken. Als de overheid haar begroting baseert op te optimistische aannames, kan dat later leiden tot tekorten of nieuwe schulddruk.

Het IMF stelt dat “the MTFF model lacks financing and debt modules”. Ook wijst het fonds op beperkingen in de data, “especially concerning the oil and gold sectors.”

Beperkte data over olie en goud

De opmerkingen van het IMF over data zijn belangrijk, omdat Suriname sterk afhankelijk is van inkomsten uit natuurlijke hulpbronnen. Naast de verwachte olie-inkomsten speelt ook de goudsector al jaren een grote rol in de economie en de staatsinkomsten.

Volgens het IMF zijn de beschikbare gegevens over deze sectoren nog onvoldoende om betrouwbare ramingen te maken. Dat kan gevolgen hebben voor de kwaliteit van begrotingsprojecties. Wanneer cijfers over productie, prijzen, belastingen, royalty’s, kosten en inkomstenstromen niet volledig of niet tijdig beschikbaar zijn, wordt het moeilijker om realistische begrotingsscenario’s op te stellen.

Het fonds koppelt deze dataproblemen aan bredere institutionele zwaktes. De informatie-uitwisseling tussen belangrijke instanties is volgens het rapport beperkt. Daardoor ontstaat het risico dat ministeries en instellingen met verschillende aannames werken, terwijl juist één gedeeld macro-fiscaal beeld nodig is om solide beleid te voeren.

Zwakke samenwerking tussen instellingen

Het IMF constateert dat de institutionele coördinatie zwak is. Belangrijke instanties delen volgens het rapport onvoldoende informatie met elkaar. Dat raakt onder meer het ministerie van Financiën en Planning, lijnministeries, de Centrale Bank van Suriname en andere instellingen die betrokken zijn bij economische ramingen, begrotingsvoorbereiding en financieel toezicht.

Volgens het IMF is de macro-fiscale functie binnen de overheid bovendien onderbezet en onvoldoende toegerust. Dat betekent dat er te weinig mensen, middelen en technische capaciteit beschikbaar zijn om complexe berekeningen te maken, scenario’s uit te werken en risico’s tijdig te signaleren.

Het IMF schrijft dat “institutional coordination is weak, with limited data sharing among key agencies, and the macro-fiscal function is understaffed and under-resourced”.

Begrotingsgeloofwaardigheid onder druk

Het rapport wijst ook op een bredere uitdaging: de geloofwaardigheid van de begroting. Volgens het IMF is die laag, onder meer door frequente overschrijdingen tijdens het begrotingsjaar en verschillen tussen ramingen en werkelijke uitgaven.

Dat betekent dat de begroting op papier niet altijd overeenkomt met wat in de praktijk gebeurt. Voor burgers, investeerders en internationale partners is dat problematisch, omdat begrotingsdiscipline juist belangrijker wordt wanneer grote olie-inkomsten in zicht komen.

Als ministeries tijdens het jaar regelmatig meer uitgeven dan gepland, of als projecties onvoldoende aansluiten bij de realiteit, wordt het moeilijk om geloofwaardige uitgavenplafonds te hanteren. Dat kan de kans vergroten dat toekomstige olie-inkomsten worden gebruikt om lopende uitgaven te dekken in plaats van om buffers op te bouwen of strategisch te investeren.

Volgens het IMF is sprake van “frequent in-year overruns and misalignment between projections and actual spending”.

Meerjarige uitgavenplafonds ontbreken

Naast het fiscale kader bespreekt het IMF ook het Medium-Term Expenditure Framework, het meerjarig uitgavenkader. Dat instrument moet helpen om overheidsuitgaven niet alleen per jaar, maar over meerdere jaren te plannen.

Volgens het IMF wordt dit kader beperkt door het ontbreken van een formele basismethode, beperkte meerjarige uitgavenplafonds en zwak beheer van publieke investeringen. Dat betekent dat ministeries nog onvoldoende worden gestuurd met duidelijke financiële grenzen voor meerdere jaren.

Het fonds adviseert daarom om meerjarige uitgavenplafonds voor ministeries in te voeren. Ook moet de begrotingsvoorbereiding eerder starten en beter worden verdeeld in strategische en operationele fasen. Daarmee kan worden voorkomen dat begrotingskeuzes te laat, te ad hoc of zonder voldoende onderbouwing worden gemaakt.

Het IMF stelt dat het uitgavenkader moet worden versterkt door “multi-year expenditure ceilings for ministries” in te voeren en door methodes te ontwikkelen voor zowel geaggregeerde als gedetailleerde basisramingen.

Publieke investeringen beter plannen

Een ander aandachtspunt is het beheer van publieke investeringen. Wanneer olie-inkomsten toenemen, ontstaat vaak politieke druk om grote infrastructurele en sociale projecten te financieren. Het IMF waarschuwt daarom dat Suriname sterker moet worden in het selecteren, plannen en uitvoeren van publieke investeringen.

Het fonds adviseert de oprichting van een centrale Public Investment Management Unit binnen het ministerie van Financiën en Planning. Zo’n eenheid moet bijdragen aan betere beoordeling van projecten, prioritering, kostenramingen en uitvoering.

Dit is van belang omdat niet elke investering automatisch economische groei oplevert. Slecht voorbereide projecten kunnen juist leiden tot verspilling, vertragingen, kostenoverschrijdingen en nieuwe financiële verplichtingen voor de staat.

IMF wil één macro-fiscaal model

Om de begrotingsplanning te verbeteren, adviseert het IMF om een interdepartementale werkgroep opnieuw in te stellen. Ook moet Suriname kiezen voor één uniform macro-fiscaal model. Daarmee kunnen ministeries en instellingen werken met dezelfde aannames, dezelfde projecties en dezelfde rekenbasis.

Volgens het IMF moet dat model worden uitgebreid met financierings- en schuldmodules. Ook moeten documentatie en versiebeheer worden geformaliseerd, zodat kennis niet verloren gaat wanneer personen vertrekken of afdelingen veranderen.

Het IMF schrijft dat Suriname moet werken aan “a unified macro-fiscal model” en aan duidelijke documentatie en versiecontrole om de betrouwbaarheid en institutionele kennis te versterken.

Olieboom vraagt voorbereiding vóór inkomsten binnenkomen

De kern van de IMF-waarschuwing is dat Suriname niet moet wachten tot de olie-inkomsten daadwerkelijk binnenkomen. De technische en institutionele voorbereiding moet juist vóór 2028 plaatsvinden. Als begrotingsregels, ramingen, data, uitgavenplafonds en investeringsplanning dan nog niet goed werken, kan de overheid onder druk komen te staan om geld uit te geven zonder voldoende langetermijnvisie.

Het IMF concludeert dat de grootste problemen niet liggen in het ontwerp van de wetgeving, maar in de uitvoering, de volgorde van hervormingen en de capaciteit van instellingen. Zonder snelle versterking van de begrotingsplanning kan Suriname kwetsbaar blijven voor schommelingen in inkomsten, hogere uitgaven en beleidskeuzes die op korte termijn aantrekkelijk lijken, maar op langere termijn schadelijk kunnen zijn.

Volgens het IMF moet Suriname zijn begrotingskader omvormen van een sterke juridische basis naar een volledig operationeel, geloofwaardig en transparant systeem. Alleen dan kan het land de risico’s en kansen van de naderende olieboom verantwoord beheren.